10月以来，国家发改委、财政部、住建部等多个国家部委通过国新办新闻发布会的形式，陆续发布了一系列关于“系统落实一揽子增量政策，扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”以及促进房地产市场平稳健康发展的相关政策。这些政策中，专项债作为重要的政策工具被多次提及，其投向领域、管理机制等方面均有显著更新。本文将对上述发布会中涉及专项债的相关政策进行梳理，并归纳近期专项债的主要政策动向，总体可分为调整专项债额度分配结构、扩大专项债投向领域和完善专项债管理制度三个方面。

　　总体来看，预计2025年新增专项债提前批额度分配将继续呈现结构分化的趋势，额度将进一步向经济大省倾斜，向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。对于其他地区乃至债务风险较高的地区，重点考虑在建项目续建完工和国家重大战略项目的落地实施。以2024年地方债额度分配为例，大多数债务红区的新增专项债额度将大幅减少，且普遍以支持保障类项目建设为主，而其余省份的额度多数有不同程度的增加。

　　此外，财政部提到，“2024年已经安排了1.2万亿元债务限额用于支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款”，其中约4000亿元用于盘活债务结存限额空间，剩余约8000亿元用于发行未挂项目一案两书的“特殊”新增专项债。截至9月底，该类“特殊”新增专项债发行规模已超8000亿元，预计新增专项债置换存量债务将成为常态。

　　预计地方政府将继续发行特殊再融资债券，以置换存量隐性债务。按照财政部的表述，“近年来出台的支持化债力度最大”，预计额度不会低于2023年的特殊再融资债券发行量1.39万亿元。近一个月内，已有包括广东、江苏、福建等多地披露特殊再融资债券发行计划，新一轮大规模债务置换即将开启。由于增发地方债需要调整财政预算并经全国人大常委会审议批准德赢首页，，用于置换地方政府存量隐性债务的较大规模债务限额预计将于11月初的全国人大常委会会议后揭晓。

　　专项债的投向领域在本轮政策调整中得到了显著拓展，主要体现在以下几个方面：

　　本轮政策中，专项债对房地产领域的支持尤为引人关注，包括支持土地储备和支持收购存量商品房用于保障性住房。历史上，土储专项债曾是专项债的重要发行品种之一，但自2019年国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”后，土储专项债暂停发行，期间累计发行超过1万亿元。随着房地产市场降温，各地闲置未开发土地相对较多，房地产企业和地方政府面临土地开发难、转让难、回收难等问题。

　　此次政策重启支持地方政府使用专项债回收符合条件的闲置存量土地，旨在缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务负担，调节土地市场供需关系，为保障房建设提供空间，助力稳定房地产市场。专项债用于收储土地的具体操作包括支持各地结合实际情况，与存量土地的业主企业合理确定收购价格，妥善处理回收存量土地涉及的债权债务关系。

　　在土地回收优先级方面，自然资源部提到优先回购企业无力开发或不愿继续开发、尚未动工建设的住宅、商服用地。对收回来的土地，再次组织供应用于房地产的，将严格把控，确保市场需求的合理性与供给的精准性。尽管如此，土地回收仍面临回收定价、存量土地性质复杂以及后期规划等难点问题。例如，回收定价需要在房地产企业接受度和专项债本息偿付能力之间找到平衡；存量土地的复杂抵押和债权关系增加了土地处置的难度；回收土地的后期规划需结合地区规划与保障性住房需求，提升土地资源利用效率。

　　财政部指出，地方政府可自主决策、自愿实施专项债收购存量商品房用于保障性住房，遵循法治化原则，按照市场化运作，在确保项目融资收益平衡的基础上进行。此前，国企收购存量商品房用于保障房的资金主要来自央行的3000亿元保障性住房再贷款，截至6月末余额为121亿元。为增强银行和收购主体的市场化激励，财政部在9月24日的新闻发布会上提到将保障性住房再贷款央行资金支持比例由60%提高到100%。

　　此次政策明确地方政府专项债可用于收购存量商品房，一方面为政府收购存量商品房提供了有力资金支持，另一方面专项债的资金成本较低，例如今年以来发行的10年期新增专项债平均票面利率为2.26%。然而，如何在市场上进行合适的定价以保证专项债的本息偿付仍是关键问题。保障性住房的保本微利属性要求国企在收购时压低成本以保证资金平衡，但价格过低可能影响房地产企业的参与积极性，压缩符合收购要求的房源空间。

　　目前，各地确定收购存量商品房价格主要有两种模式：一种是参考沈阳发布的细则，按照基本覆盖土地划拨成本、建安成本等合理支出及不超过5%的经营利润测算确定收购价格；另一种是参考西安发布的细则，直接按照区域商品住房价格的50%左右确定收购价格或配售价格。无论采用何种模式，合理定价以保证资金平衡应为收购存量商品房过程中的首要关注问题。

　　国家发改委在发布会上提到，将研究将老旧街区（老旧厂区）改造等有一定收益的城市更新项目纳入地方政府专项债支持范围。住建部提到支持新增100万套城中村改造和危旧房改造等。此外，财政部提出合理支持前瞻性、战略性新兴产业基础设施，推动新质生产力加快发展。

　　根据10月22日央视新闻记者从国家发改委了解到的最新消息，后续专项债预计将进一步放宽投向领域，更好地与产业和科技政策协调配合，继增加重大集成电路产线及配套基础设施领域后，或将增加更多对战略性新兴产业的支持。这些举措将有助于推动产业升级和经济结构优化，促进高质量发展。

　　专项债作为近年来积极财政政策的主要工具之一，持续发挥着扩大有效投资、稳定宏观经济大盘的重要作用。自2020年以来，新增专项债每年发行规模已连续五年超过3.6万亿元，当前存量专项债余额也已超过28万亿元。然而，随着专项债的持续放量，专项债在项目管理、资金管理、绩效管理等方面也面临诸多问题和挑战。今年的审计署审计报告中披露了专项债资金闲置挪用严重的问题，各省的审计报告中也披露了专项债项目虚增收益、前期手续不完善、绩效管理不到位、项目收益不及预期等问题。

　　财政部指出，一方面需加强机制建设，完善项目管理机制，打通在建项目“绿色通道”，推动项目谋划储备与建设实施的有效衔接，加快专项债券发行使用和项目建设进度，形成实物工作量，切实发挥政府投资引导带动作用。具体措施包括优化项目审批流程，提高项目选择的科学性和合理性，确保专项债资金真正用于高效益项目。

　　偿债备付金方面，随着近年来用于偿还专项债的政府性基金收入压力加大，如何处理好余额超过28万亿元的专项债还本付息工作成为一项重点议题，偿债备付金的设立可以一定程度上完善偿债缓冲机制；部分专项债项目收益超前实现但未能及时上缴，建立偿债备付金制度有助于地方政府压实项目收益上缴，通盘调剂确保还本付息。

　　国家发改委在发布会上提到了研究开展项目审核自主权试点。当前专项债项目一般是经过各地市遴选后报送省级专项债主管单位，经省发改委和财政厅审核把关后填报财政部穿透式监测系统和国家发改委重大建设项目库，双库通过后方可申报发行。开展项目审核自主权试点，一方面有利于减少项目审核环节、提升项目审核和发行效率，另一方面也是赋予地方更大的项目遴选自主权，压实地方作为发债主体把好最后一道关的责任。考虑到与现行项目申报审核流程的差异，结合国家发改委提到的项目审核自主权的“试点属性”，推测前期可能会以特定方式进行小规模、小批次的项目审核自主权试点。

　　面对专项债政策的不断优化与调整，未来专项债将继续在推动经济高质量发展、优化经济结构和促进社会民生改善方面发挥重要作用。结合当前政策动向，本文提出以下几点展望与建议：

　　专项债额度分配应继续向经济大省和项目准备充分、投资效率高的地区倾斜，确保资金使用的高效性和效益最大化。地方政府应加强项目储备和前期准备，提升项目申报的质量和可行性，确保专项债资金真正用于有利于经济结构优化和高质量发展的项目。

　　专项债投向应进一步深化，尤其是支持战略性新兴产业、绿色基础设施和城市更新等领域。通过专项债支持重大科技项目和产业升级，推动经济向高端化、智能化、绿色化方向发展。同时，继续支持房地产市场的稳定健康发展，特别是在保障性住房和土地储备方面，确保房地产市场的平稳运行。

　　专项债管理制度需不断完善，强化专项债的全过程管理和监督，确保资金使用的透明度和规范性。地方政府应建立健全专项债管理机制，完善项目审批和资金使用的监督体系德赢首页，，杜绝资金挪用和项目虚增收益等问题。同时，应积极探索专项债提前偿还机制，降低地方政府的债务风险，确保专项债的可持续发行与管理。

　　地方政府和企业应提升专项债的投融资能力，通过加强与金融机构的合作，拓展多元化的融资渠道，提升专项债的融资效率和融资规模。金融机构应加大对专项债项目的支持力度，提供更加灵活和多样化的金融产品和服务，满足专项债资金的多样化需求。

　　专项债应与其他财政政策工具协调配合，形成政策合力，推动经济高质量发展。通过专项债与财政支出、税收政策等的有机结合，优化财政资源配置，提高财政政策的精准性和有效性。同时，专项债应与产业政策和区域发展战略相结合，推动经济结构优化和区域协调发展。

　　专项债作为推动中国经济高质量发展的重要工具，近年来在优化经济结构、促进社会民生改善和支持重大项目建设方面发挥了重要作用。随着政策的不断优化与调整，专项债将在未来继续发挥其重要作用。通过调整专项债额度分配结构、扩大专项债投向领域和完善专项债管理制度，专项债将更加高效地服务于国家经济发展战略和地方经济建设。

　　然而，专项债在快速发展的同时也面临着诸多挑战，如资金使用的透明度和规范性、债务风险的控制以及项目管理的科学性等。地方政府和相关部门需加强专项债管理，提升项目储备和前期准备，确保专项债资金真正用于高效益项目。同时，金融机构和地方政府应加强合作，提升专项债的投融资能力，推动专项债与其他政策工具的协同，形成政策合力，推动经济高质量发展。

　　未来，随着专项债政策的不断深化和完善，中国的财政政策将更加注重结构优化和高效使用，专项债将在推动经济持续健康发展中发挥更加重要的作用。地方政府应积极适应政策变化，提升专项债管理水平，确保专项债资金的高效使用和债务风险的可控，推动经济高质量发展，实现国家经济发展的长期目标。

　　通过以上分析与展望，可以看出，专项债政策的优化与调整将为中国经济的发展提供坚实的财政支持和保障。地方政府、金融机构及相关部门需紧密合作，充分发挥专项债的作用，推动经济结构优化和高质量发展，为实现全面建设社会主义现代化国家的目标贡献力量。

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